Nadmiar działek budowlanych powinien wrócić do rolnictwa. Ponad połowa powiatów do kasacji

Rozmowa z prof. PRZEMYSŁAWEM ŚLESZYŃSKIM, kierownik Zakładu Geografii Miast i Ludności w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN.

Po Kazimierzu Wielkim pozostała „Polskę murowana”. Jaką Polskę pozostawiają po sobie rządy trzech ostatnich dekad?
Polskę, w której skala zmian jest szalona, ale jednocześnie bardzo nierównomierna. Mamy niewątpliwy rozwój Warszawy i kilku innych dużych ośrodków, niebywałe zmiany w przestrzennej strukturze gospodarki i społeczeństwa, w poziomie życia. Ale mamy też szereg negatywnych procesów, związanych zwłaszcza z kurczeniem się populacji i bardzo nierównomiernym rozwojem.

W 1989 roku charakteryzuje Polskę rzecz nieczęsta w świecie – kraj wielu lokalnych centrów.
To nie do końca było planowane. Po 1918 roku w skład Polski weszły części dotychczas istniejących państw zaborczych. Każda z nich miała odrębny system osadniczy. To, co pozostało z tego w 1945 roku rzeczywiście miało charakter policentryczny. Tuż po wojnie nie przywiązywano do tego większej uwagi, ale już w latach 60. zaczęto zauważać, że systemy policentryczne są bardziej efektywne. To się zbiegło z decyzjami o politycznej decentralizacji. Bo reforma roku 1975 była z jednej strony wynikiem opinii ekspertów, ale z drugiej strony - krokiem politycznym. Z punktu widzenia komunistycznej administracji małymi jednostkami łatwiej było dyrygować. Ta korzystna mnogość centrów była spowodowana jeszcze jednym zjawiskiem - w nowoczesność wchodziliśmy jako kraj zapóźniony rolniczo. Ludność przenosząca się ze wsi do miast wzmacniała duże, średnie i małe miasta, a reforma 1975 roku przyspieszyła jeszcze ten proces. Takie miasta wojewódzkie jak Łomża, Chełm, czy Sieradz zyskały na znaczeniu. Niestety zjawisko to nie trwało długo Zmieniała się demografia. Gospodarka była niewydolna, brakowało mieszkań w miastach. Napływ do miast już w latach 80. zaczął hamować.

W 1989 roku mieliśmy przekonanie, że może być już tylko lepiej.
Nastanie wolnego rynku w 1989 roku zbiegło się z końcem wysokiej stopy urodzeń, która zapewniała stałe źródło dopływu mieszkańców ze wsi do miast. Dzietność bardzo się zmniejszyła, a na dodatek w czasie silnego bezrobocia otwarte zostały rynki pracy za granicą. Do tego doszła reforma administracyjna, która wzmocniła kilka dużych ośrodków. Wszystko to sprawiło, że system osadniczy, zamiast się stabilizować, zaczyna się nam rozchodzić.
Jeszcze w latach 90. kiedy pączkował polski kapitalizm, wiele przyszłych gigantów miało siedziby poza wielkimi aglomeracjami.
Owszem, na początku lat 90. był krótki okres, w których następowała dekoncentracja siedzib zarządów spółek. Ale po krótkim czasie znowu doszło do koncentracji – zwłaszcza zagraniczny kapitał uznał, że musi być w Warszawie, blisko Sejmu i urzędników. Warszawa zaczęła rosnąć kosztem pozostałych miast. Pojawił się mechanizm wysysania przez Warszawę wszystkiego, co wartościowe. To był proces fatalny w skutkach, bo miasta muszą mieć zróżnicowaną podstawę gospodarczą, wówczas są bardziej odporne i efektywne.

Jesteśmy więc skazani na model francuski – Paryż i prowincja?
Mam nadzieję, że tak się nie stanie. Cały czas możemy wykorzystać ten policentryczny potencjał, pod warunkiem, że zerwiemy z wieloma mitami. Jednym z nich jest schemat budowy dróg. W wielu kręgach decyzyjnych wciąż pokutuje przekonanie o „tranzytowości” Polski. W związku z tym jeszcze w poprzednim ustroju założono, że drogi należy budować w osiach północ - południe i wschód – zachód. To błędne założenie, które tworzy nieefektywną sieć szachownicową – system zaprojektowany przed II wojną światową dla kolonii afrykańskich. System tranzytowy nie załatwia w efektywny sposób potrzeb wewnętrznych. Polska ma jedną z najkorzystniejszych sieci miast w Europie, z równomiernie rozłożonymi dużymi ośrodkami na terenie całego kraju. Temu układowi najlepiej służy sieć dróg podobna do pajęczyny. Większość powiązań w Polsce to powiązania skośne. Na przykład zachęcałbym do szybszego rozwijania sieci komunikacyjnej od Warszawy do Trójmiasta wzdłuż Wisły, bo to jest sieć bardzo efektywna. Warto też postawić na połączenia komunikacyjne z regionami turystycznymi. Jeśli na Mazury czy Podlasie można byłoby dojechać w ciągu 2-3 godzin, mieszkańcy Warszawy będą tam chętniej pozostawiali swoje pieniądze. Ten układ musi być bardzo mądrze przemyślany w obliczu zbliżających się problemów.

Bo społeczeństwo się kurczy i starzeje?
Wskaźnik obciążenia demograficznego bardzo się pogarsza i będzie się pogarszał nadal. W sytuacji, gdy w 2050 roku populacja Polaków skurczy się do 31-32 milionów, a udział ludzi w wieku emerytalnym podwoi się, może dojść do sytuacji, że nie będzie nas stać na utrzymanie obecnego standardu życia. Tych procesów całkowicie nie zahamujemy, ale możemy starać się minimalizować koszty.

W jaki sposób?

Po pierwsze należy zastanowić się nad zmianą podziału administracyjnego. Jeśli zmniejszy się liczba ludności w miastach, to nie wszystkie będą w stanie pełnić funkcji takich, jak dziś. Bo jak utrzymać infrastrukturę miasta powiatowego, które z 50-tysięcznego ośrodka stało się miastem 25-tysięcznym? Dlatego na nowo trzeba zastanowić się nad podziałem wojewódzkim, powiatowym i gminnym.

To oznacza polityczną burzę.
Ale jest nieuchronne. Precedens już mamy – jedna z gmin na Pomorzu Środkowym zbankrutowała. Takich bankructw może być więcej, więc lepiej już dziś łączyć gminy. Na szczęście istnieje już powszechna zgoda na to, żeby tzw. gminy obwarzankowe włączać w strukturę miast, które otaczają. Jak w Zielonej Górze. To jest trudna debata, ale na pewno jej nie unikniemy, więc lepiej dyskutować już dziś.

Jak powinna wygląda docelowa sieć powiatów i gmin?
Najgorzej sytuacja wygląda z powiatami, których namnożono bardzo wiele, nie dając im większych kompetencji. Gdy w roku 1998 trwały dyskusje na ich temat, odtworzono system sprzed 1975 roku, który korzeniami sięgał do zamierzchłej historii. Ale w tamtych czasach do miast jeździło się konno, a nie samochodem. Dziś bywa tak, że od jednego do drugiego starostwa można dojechać w ciągu 15-20 minut! To jest mnożenie bytów ponad konieczność. Można na przykład zmniejszyć liczbę województw i powiatów, ale te drugie wyposażyć w znacznie większe kompetencje. Obszary tych powiatów powinny być dostosowane do naturalnych regionów. Mam na myśli rynki pracy, dojazdy na zakupy, do punktów usługowych itd. Takich naturalnych regionów jest od 100 do 150, a więc mniej niż połowa obecnie funkcjonujących. Jest też inna koncepcja, zakładająca likwidację powiatów, ale zwiększenie liczby województw – do 25, może nawet 30. System podziału terytorialnego nie może opierać się na innych kryteriach niż efektywność. Taka jednostka jak polski powiat w jego aktualnych rozmiarach i kompetencjach jest ewenementem w Europie. Z oczywistych przyczyn – taka jednostka się nie sprawdza.

Wróćmy do miast. Jak poradzić sobie z wyludnionymi aglomeracjami?
Są jeszcze pewne regiony, w których odnotowujemy nadmiar ludności wiejskiej, mamy rozproszone osadnictwo i niskotowarowe rolnictwo. Chodzi o wschodnią, północną i centralną Polskę. Warto nakłaniać tych ludzi do takiej migracji, która ratowałaby miasta średniej wielkości (takie jak Przemyśl, Sokółka czy Zambrów), ale także duże – Białystok, czy Lublin, zachętami w rodzaju Mieszkanie+. Błędem jest to, że środki na ten program uruchomiono dla całej Polski. Wielkie aglomeracje powinny być z tego programu wyłączone. Oczywiście to musi iść w parze z inwestycjami przemysłowymi. Miasta w granicach 50-100 tys. znajdują się w najgorszej sytuacji. Dwukrotnie większe ośrodki jakoś sobie poradzą. Wśród rozwiązań tego problemu widzę tworzenie województw wielobiegunowych. Jednym z nich mogłoby być na przykład województwo z ośrodkami administracji we Włocławku i Płocku. Natomiast nie powinna nas aż tak bardzo martwić przyszłość najmniejszych 3-5-tysięcznych miast. Nawet jeśli liczba mieszkańców spadnie w nich o połowę, nie spowoduje to dramatu, bo nie przestaną pełnić swojej lokalnej funkcji obsługi otoczenia. Szansą dla tych miasteczek jest również przyciągnięcie nowych mieszkańców z okolicznych wsi. Przede wszystkim jednak w miastach trzeba szukać oszczędności.

Łatwo powiedzieć.
Wydajemy właśnie raport w Komitecie Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN o kosztach chaosu przestrzennego. Tego typu badania prowadzili m.in. naukowcy z Akademii Ekonomicznej w Katowicach, doktor Piotr Gibas i profesor Krystian Heffner, którzy dowiedli, że każdy metr rozproszonej zabudowy powyżej pewnej odległości (około 200 metrów) generuje dla gminy koszty w wysokości 1600 zł przez 8 lat (a nie są to wszystkie koszty). W skali kraju oznacza to 60 miliardów złotych strat w analogicznym okresie. To tylko jeden z przykładów. Według naszych wyliczeń, koszty chaosu przestrzennego w całym kraju, w tym niekontrolowanego rozlewania się miast w skali roku wynoszą ponad 80 miliardów. O tyle nasza gospodarka jest mniej konkurencyjna od innych. Każdy z nas dokłada się do tej kwoty, bo przecież mówimy o pieniądzach z naszych podatków. Oczywiście nie ma możliwości, aby naprawić ten problem w krótkim czasie, ale gdyby udało się zredukować go o połowę, oszczędzilibyśmy ponad 40 miliardów!

To są zmiany dotyczące stali, betonu i asfaltu. W jaki sposób reformować taką substancję?
Mamy w tej chwili specustawę, która poddana została ogromnej krytyce z uwagi na możliwość budowania wbrew planom miejscowym. Jestem członkiem Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej i widzę tę sprawę nieco inaczej, bo tę ustawę można przekuć w sukces. Co z tego, że istnieją plany miejscowe, jeśli są one złe. Według ustaleń planów przygotowano miejsce dla 12 milionów mieszkańców, bo od 2003 roku odrolniono 600 tys. hektarów! W nowej ustawie powinny znaleźć się bardziej ostre, niż to zrobiono, standardy urbanistyczne, jak na przykład minimalna odległość domu od sieci kanalizacji.
Zmiana będzie bolesna. Inwestycje zaszły daleko, domy już stoją - na terenach zalewowych, w rozproszeniu, w chaosie. Bez silnego, ponadpartyjnego lobby nie poradzimy sobie z tym zjawiskiem. Jest zgoda ekspertów, teraz potrzebna jest zgoda polityków. Pomysłów uporządkowania chaosu urbanistycznego było już sporo, niestety zwykle grzęzły one na poziomie legislacji. Większość sensownych projektów trafiała do kosza. Jednym z narzędzi powinno być opodatkowanie gruntów niezabudowanych. Jeśli właściciel posiadający wiele działek będzie musiał płacić taki podatek, być może sam przekwalifikuje grunt z budowlanego na rolny.

Mnóstwo ludzi zainwestowało w działki. To polityczna bomba.
Gdybyśmy ustawą przywrócili funkcję rolną wszystkim nadpodażowym gruntom budowlanym, trzeba byłoby oczywiście właścicielom zapłacić odszkodowanie. Wyliczyłem, że koszty takiego odszkodowania wyniosłyby od 135 do 350 mld zł. Chodzi tylko o plany miejscowe, więc jest to wydatek nie udźwignięcia. A zatem pozostają jedynie pomysły katastralne, żeby zapobiec temu chaosowi. Na szczęście dwa lub trzy lata temu wprowadzono zasadę, ze gmina powinna mieć prognozę demograficzną i w oparciu o tę prognozę może wyznaczać tereny pod budownictwo. Być może teraz uda się wprowadzić zasadę wprowadzenia jednego dokumentu prawa miejscowego dla całej gminy.

A co z obecnymi planami?
Dotychczasowe uchwalanie planów dla małych skrawków jest przejawem skrajnej patologii. W efekcie bywa tak, że w bezpośrednim sąsiedztwie dzielnic domów jednorodzinnych powstają 10-piętrowe bloki. Plany miejscowe uchwala się często dla miniaturowych powierzchni – pół hektara lub jednej, dwóch działek. Przecież wartość takiego planu jest taka sama, jak warunków zabudowy. Teraz każdego roku pokrycie planami miejscowymi kraju wzrasta o 0,5 proc. Zrobiliśmy kiedyś badania, aby przyjrzeć się temu zjawisku. W wielu gminach mówiono nam wprost, że duży obszarowo plan „wiąże ręce”, w przeciwieństwie do warunków zabudowy w ramach których zawsze można coś wykombinować. No i powstają osiedla w środku pola, z których do najbliższej szkoły jest 5 kilometrów. Pomijając nieznajomość przepisów, zmorą polskich miast jest brak poczucia wspólnego dobra.

Powiaty i gminy dostały zbyt wiele wolności w planowaniu?
Niestety, tak. Zachłyśnięcie się wolnością po 1989 roku nie każdej sferze wyszło na dobre, a na pewno nie planowaniu przestrzennemu. Paradoksem jest, że za czasów tzw. głębokiej komuny mieliśmy bardzo dobrych urbanistów czy geografów, którzy tworzyli znakomite koncepcje. Niestety nie zawsze władza się z nimi liczyła. Co ciekawe, nawet w tamtym czasie przyjeżdżali przyglądać się polskiej urbanistyce Amerykanie. Sztandarowe artykuły w bardzo dobrym czasopiśmie „Miasto” były tłumaczone i publikowane na Zachodzie. Znakiem rozpoznawczym polskiej szkoły planowania krajowego i regionalnego była właśnie policentryczność, czy zasady racjonalności, liczenie się ze środowiskiem przyrodniczym. To było niezwykłe, ze z kraju komunistycznego wychodziły całkiem sensowne idee, choć gdy trzeba było budować Nową Hutę, rozumni urbaniści niewiele mieli do gadania. Natomiast najgorsze było to, co stało się po roku 90. Uznano, że planowanie przestrzenne to przeżytek komunizmu. Nie miało znaczenia, jak wielkie są departamenty czy całe ministerstwa planowania przestrzennego, urbanizacji itp. w Wielkiej Brytanii czy w USA. Wystarczy przyjrzeć się jak „rozlewa się” Berlin czy Londyn. To jest bardzo uporządkowany proces. U nas miasta „rozsiewają” się chaotycznie. Czas na uporządkowanie. Jeśli nie zaczniemy teraz, to kiedy?