Radny Jacek Olech apeluje do wojewody, by unieważnił uchwałę w sprawie diet

Radny przedstawia w nim zamieszanie, jakie wywołał błąd urzędnika sprzed dwóch lat. Przez to inowrocławscy radni pobierali wyższe diety niż te zapisane w uchwale.

Na ostatniej sesji radni poprawili ten błąd i uznali, że nie muszą spłacać nadpłaconych pieniędzy (łącznie około 120 tys. zł). Podjęli uchwałę, która zdaniem Jacka Olecha jest "rażąco sprzeczna z prawem".

Radny w swym liście apeluje do wojewody, by unieważnił te uchwałę, gdyż łamie ona podstawową zasadę, które mówi, iż prawo nie działa wstecz.

Poniżej pełna treść tego pisma:

"Szanowny Panie Wojewodo,

jako radny Rady Miejskiej Inowrocławia zwracam się do Pana Wojewody z wnioskiem o rozważenie możliwości skorzystania z instrumentów prawnych, o których mowa w przepisach art. 91-93 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i orzeczenie o nieważności uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 29 grudnia 2009 r. zmieniającej uchwałę z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz stawek za jeden kilometr przebiegu w razie odbywania przez radnego podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Miasta Inowrocław, ewentualnie o zaskarżenie przedmiotowej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Rada Miejska Inowrocławia podczas sesji w dniu 29 grudnia 2009 r. podjęła uchwałę, która w ocenie autora niniejszego pisma jest rażąco sprzeczna z prawem. Uchwalony w § 2 zapis stanowi mianowicie, iż maksymalna wysokość diety w rozumieniu § l niniejszej uchwały stanowi podstawę do ustalenia wysokości diet należnych radnym od dnia l stycznia 2008 r., zgodnie z intencją Rady Miejskiej Inowrocławia wynikającą z uzasadnienia do uchwały, o której mowa w § l, oraz z protokołu z sesji odbytej w dniu 28 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podniosła, iż wskutek oczywistego błędu, podjęła uchwałę o innej treści niż zamierzona, a ponieważ wypłata diet dokonywana była w wysokości, jaka była zamiarem Rady a nie wynikającej z treści uchwały, błąd ten został ujawniony dopiero po upływie prawie dwóch lat od jej podjęcia. Podkreślono przy tym, iż celem niniejszej uchwały jest naprawienie tego błędu.

Zdaniem autora niniejszego pisma, postanowienie uchwały wprowadzane z mocą wsteczną, stanowi niedopuszczalne rozwiązanie, naruszające wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zasadę państwa prawnego. Podkreślić należy, iż kwestia retroaktywnej mocy aktów normatywnych była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego, który w jednym z orzeczeń podkreślić, iż zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. U podstaw tejże zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.12.1996 r., K 22/96, OTK 1997, z. 5-6, poz. 71).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 października 2006 r., zgodnie z którym nie znajduje uzasadnienia dla akceptacji postanowień zaskarżonej uchwały, argument uszanowania stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, tj. pobierania przez Przewodniczącego Rady Gminy diety w wyższej wysokości, od ustalonej wcześniejszą uchwałą (sygn. akt III SA/Lu 312/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl

).
W ocenie kierującego niniejsze pismo, in casu dokonana przez Radę Miejską Inowrocławia z data wsteczną zmiana wysokości diet jest przekroczeniem upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji, działanie to nie ma podstawy prawnej. Uprawnień radnych nie można bowiem traktować jako li tylko przywilejów, lecz przede wszystkim jako instrumenty prawne służące prawidłowemu wykonywaniu obowiązków wynikających z mandatu radnego (A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnych, Prawo i Zabezpieczenie Społeczne 1992, z. 7, s. 49 i nast.). Z uwagi zatem na fakt, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje zadania publiczne w oparciu o ukształtowane ustawowo instytucje prawne, konieczne jest ustawowe uregulowanie wszelkich aspektów związanych ze statusem funkcjonariuszy publicznych poprzez których te zadania są realizowane, w tym też problematyki szeroko pojmowanego ich wynagradzania.

Z woli ustawodawcy rada gminy może ustalić wysokość diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych w drodze uchwały podjętej w trybie ustawy o samorządzie gminnym. Działa tu w ramach swojej władzy dyskrecjonalnej, której granice wyraźnie określa prawo. Z tego też względu w sytuacji, kiedy Rada Miasta Inowrocławia w ramach przyznanych jej uprawnień podjęła wiążącą decyzję o wysokości diet na poziomie niższym niż górna granica przewidziana ustawowo, przyjąć należy, iż działanie to mieściło się w ramach dyskrecjonalnej władzy tego organu. Do uprawnień rady należy także niewątpliwie dokonanie zmiany wysokości diet ze skutkiem pro futuro. Nie sposób jednak przychylić się do poglądu, iż możliwe było dokonanie takiej zmiany ze skutkiem retroaktywnym. Przyjęcie przeciwnego stanowiska stwarzałoby zbyt daleko idące uprawnienia organu stanowiącego, które z łatwością mogłoby być wykorzystywane jako narzędzie walki politycznej.

Zgodzić się należy z poglądem, iż samodzielność finansowa jest istotną cechą gmin. O jej zakresie decydują m.in. uprawnienia dotyczące gromadzenia dochodów i ich wydatkowania, z czym wiąże się oczywiście problem diet radnych i wynagradzania pracowników samorządowych (por. A. Hanusz, A. Niezgoda, Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Przegląd Sądowy 1999, nr 7-8, s. 64 i nast.). Tam jednak gdzie chodzi o gospodarowanie środkami publicznymi, samodzielność żadnej jednostki organizacyjnej, a tym bardziej organu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie może być absolutna. Oznacza ona przede wszystkim, że w granicach wynikających z ustaw gmina, powiat bądź województwo samorządowe wykonuje na podstawie prawa część zadań administracji publicznej nie zastrzeżoną ustawami do kompetencji administracji rządowej (por. orzeczenie z 24 czerwca 1994 r., K. 14/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 13). Zasada ustawowego kształtowania zakresu działania samorządu odnosi się również do wydatków. Znajduje ona swój wyraz zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24 marca 1998 r. K. 40/97), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 20 listopada 1990 r., II SA 747/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 9; 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, ONSA 1995, nr 5, poz. 183).

Mając zatem na uwadze fakt, iż piastowanie mandatu radnego ma relewantny charakter, wyróżniający radnego spośród pozostałych obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, OTK ZU Nr 2/1997, poz. 13), uznać należy, iż uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia, o której mowa na wstępie jest sprzeczna z prawem i jako taka winna zostać usunięta z obrotu prawnego.

Pozostaję z poważaniem,

Jacek Olech"