Regionalna Izba Obrachunkowa pozytywnie oceniła plan naprawczy Grudziądza. Jakie ma zastrzeżenia?

Przypomnijmy, że w ramach przyjętego przez radę miejską programu naprawczego, zaplanowano cały szereg działań. Wśród nich jest m.in. zwiększenie dochodów (m.in. z tytułu podwyżek cen biletów komunikacji miejskiej, opłat w strefie płatnego parkowania, za nieruchomości), zmniejszenie wydatków (m.in. na kursowanie komunikacji miejskiej, promocję, inwestycje), przekształcenie szpitala w spółkę kapitałową oraz sprzedaż udziałów w spółkach miejskich na rzecz Grudziądzkiego Holdingu Komunalnego.

RIO zauważa m.in., że np. zaplanowane podwyżki cen biletów oraz stawek żywnościowych w szkołach są zbyt niskie, aby pokryć rzeczywiste koszty tych usług. Miasto i tak będzie musiało do nich dokładać. Wątpliwości izby budzą także optymistycznie założone efekty planowanych zmian.

Głównym elementem programu naprawczego naszego miasta, jest pozyskanie 320 mln zł pożyczki z budżetu państwa. Oceniając możliwości jej otrzymania izba przypomniała wątpliwości, które zawarła już w szeroko na naszych łamach opisywanym raporcie o stanie finansów Grudziądza, m.in.: kwota jaką chce pozyskać nasze miasto jest wyższa niż ta, która ma być wpisana do przyszłorocznego budżetu państwa na pomoc wszystkim samorządom w kraju.

Raport o stanie finansów Grudziądza. RIO ocenia "działania i zaniechania" poprzednich oraz nadzieje obecnych władz miasta

Generalnie jednak RIO zauważa, że zrealizowanie założeń programu naprawczego poprawi sytuację finansową miasta. I stąd, mimo zastrzeżeń, wydało pozytywną jego ocenę.

w zakresie aktualizacji cen biletów komunikacji miejskiej oraz aktualizacji i optymalizacji tras komunikacji miejskiej
Zwiększenie dochodów oraz zmniejszenie wydatków w tym obszarze zaplanowano odnosząc się do stanu obecnego, ale bez szczegółowej analizy wpływu wzrostu kosztów funkcjonowania komunikacji miejskiej (cena paliwa oraz realny wzrost przeciętnego wynagrodzenia, konieczność ponoszenia nakładów inwestycyjnych w celu dostosowania taboru do wymogów elektromobilności). Obecnie średniorocznie wpływy ze sprzedaży biletów na usługi komunikacji miejskiej w Mieście Grudziądzu wystarczają na pokrycie około 30% wydatków związanych z funkcjonowaniem komunikacji miejskiej. Uzyskane dzięki pierwszej od 2012 roku podwyżce cen
biletów wpływy nadal nie będą wystarczające na pokrycie kosztów realizacji umowy przewozowej. W związku z powyższym w Programie w celu ograniczenia wydatków na transport lokalny jednostka określiła przedsięwzięcie naprawcze w postaci aktualizacji rozkładów jazdy oraz optymalizacji tras komunikacji miejskie, które faktycznie polegać będzie, przynajmniej na etapie wdrażania Programu, na zleceniu przeprowadzenia badania i pomiaru potrzeb przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym. Podstawowym celem ww. działania jest racjonalizacja poziomu realizacji zadania i ograniczenie wydatków na jego realizację do 28 mln zł rocznie. Jednostka określając efekt finansowy (a bardziej poziom oczekiwań), nie wskazała sposobu jego obliczenia, tj. np. poprzez wskazanie liczby wozokilometrów i szynokilometrów tramwajowych, od których uzależnione są koszty umowy przewozowej, a tym samym nie wypełniła dyspozycji art. 240a ust. 3 pkt 3 ufp

w zakresie aktualizacji stawek dzierżawy nieruchomości komunalnych
W Programie wskazano liczbę zawartych umów dzierżawy i najmu, ale z opisu zadania wynika, że dopiero w nowozawieranych umowach ujęte zostaną klauzule waloryzacyjne, co defacto uniemożliwia odniesienie się do realności uzyskania zakładanego efektu finansowego ww. przedsięwzięcia, mając również na uwadze znaczący wzrost poziomu zaległości w okresie od
2014 do 2019 roku, tj. o 69%.

w zakresie podniesienia wpływów z tytułu podatku od nieruchomości
Na potrzeby programu odstąpiono od stosowania od 2021 roku preferencji podatkowych, które stanowią swoistą alternatywę dla bezpośrednich transferów budżetowych (w przypadku preferencji podatkowych dochód jest od razu konsumowany przez wydatek). W Programie nie zaprezentowano katalogu uchwał dotyczących poszczególnych kategorii zwolnień i ulg w podatku od nieruchomości. Preferencje podatkowe stanowią (a przynajmniej powinny stanowić) narzędzia do realizacji celu polityki podatkowej, jakim jest zapewnienie wysokiej efektywności fiskalnej, np. w drodze rozszerzenia bazy podatkowej (stymulowanie decyzji o lokalizacji realizacji nowych inwestycji, zwiększenie ilości miejsc pracy, itp.). W Programie nie zaprezentowano pogłębionej analizy stanowiącej o zmianie polityki podatkowej jednostki, która powinna uwzględniać nie tylko cele fiskalne, ale i gospodarcze i społeczne.

w zakresie aktualizacji stawek za wyżywienie w szkołach
Zgodnie z planem budżetu wg stanu na dzień 30 września 2019 r., niezbilansowanie ponoszonych wydatków, przez osiągane dochody za posiłki z wydatkami wyniesie 373.648,00 zł, oznacza to iż w związku ze zbyt niskimi stawkami gmina-miasto Grudziądz będzie musiała pokryć powstałą rozbieżność ze środków własnych. Biorąc pod uwagę wzrost cen środków żywnościowych oraz planowany w roku 2020 efekt finansowy przedsięwzięcia w kwocie 434 996,00 zł świadczy, że zakładane zbilansowanie opisywanej działalności staje się mało prawdopodobne.

w zakresie sprzedaży udziałów w spółkach komunalnych – Grudziądzki Holding Komunalny
S.A.

W wieloletniej prognozie finansowej Miasta Grudziądz zaplanowano środki niezbędne do obsługi kredytu zaciągniętego przez Grudziądzki Holding Komunalny S.A. na zakup udziałów w miejskich spółkach komunalnych. Z tego względu, począwszy od 2020 r. w załączniku określającym przedsięwzięcia wieloletnie zaplanowano wydatki na zakup i objęcie akcji. Skład Orzekający przypomina, że z art. 240a ust. 4 ustawy wynika, że niezachowanie relacji określonej w przepisach art. 242-244 ustawy o finansach publicznych w okresie realizacji programu postępowania naprawczego (2019-2021) może dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na
dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego oraz spłat pożyczki otrzymanej z budżetu państwa.

w zakresie zawieszenia wydatków na promocję
W ramach wydatków na administrację publiczną wielkość wydatków na promocję kształtowała się na średnim poziomie wynoszącym 550 tys. zł. Ze sprawozdania z wykonania budżetu za 2018 rok wynika, że jednostka wydatkowała na ww. cel kwotę 423 400,56 zł. W wyniku podjęcia uchwały NR XVIII/138/19 z dnia 24 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu na 2019 rok Rada Miejska zwiększyła wydatki na realizację planu promocji miasta (dział 750, rozdział 75075) o 308 317,00 zł, tj. z kwoty 975 308,00 zł do 1 283 625,00 zł

w zakresie utworzenia centrum usług wspólnych
Program naprawczy, co do zasady, powinien zawierać skonkretyzowane przedsięwzięcia naprawcze. W okresie realizacji uchwalonego przez Radę Miejską Programu nastąpi przygotowanie koncepcji utworzenia centrum usług wspólnych, które odnosi się wyłącznie do prognozowanych (pomimo braku koncepcji) oszczędności w wyniku redukcji zatrudnienia oraz zmniejszenia wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na stanowiskach głównych księgowych, bez odniesienia się do konieczności poniesienia wydatków związanych z organizacją i funkcjonowaniem nowej jednostki budżetowej (wydatki na wynagrodzenie kierownika,
lokalizacja, oprogramowanie, itp.)

w zakresie ograniczenia wydatków na realizację zadań publicznych
Zmniejszenie wydatków w tym obszarze zaplanowano odnosząc się do stanu obecnego, ale bez szczegółowej analizy obowiązujących w tym zakresie programów współpracy oraz zawartych umów, w tym na okresy wykraczające poza rok budżetowy (imprezy cykliczne). Nie określono, czy prognozowane oszczędności będą wynikiem zmniejszenia dofinansowania lub odstąpienia od realizacji określonych zadań.

w zakresie zaostrzenia polityki inwestycyjnej w zakresie realizacji przedsięwzięć określonych w wieloletniej prognozie finansowej
Wśród przedsięwzięć od których jednostka odstąpiła w ramach realizacji Programu naprawczego
ujęte zostały wydatki na:
a. wykonanie dokumentacji projektowej i budowa ulicy Kustronia,
b. wykonanie dokumentacji projektowej i przebudowa parkingu przy ul. Sienkiewicza,
c. wykonanie dokumentacji projektowej i przebudowa Rybnego Rynku,
d. wykonanie dokumentacji projektowej i przebudowa ulic na OM Mniszek,
e. wykonanie dokumentacji projektowej i przebudowa ulic Starego Miasta,
f. wykonanie dokumentacji projektowej parkingu przy ulicy Portowej,
o łącznej wartości 740 tys. zł, które zostały wprowadzone do wykazu przedsięwzięć uchwałą zmieniającą Nr XVII/136/19 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 września 2019 r., której nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dnia 21 października 2019 r.
Tak znacząca kwota ograniczenia wydatków majątkowych w ramach realizacji niniejszego przedsięwzięcia wynika ze zmniejszenia wydatków na objęcie dodatkowych udziałów w Grudziądzkich Inwestycjach Medycznych Sp. z o.o. łącznie o 176,3 mln zł w latach 2020-2033 (odstąpienie od realizacji zadania polegającego na kontynuacji rozbudowy infrastruktury służącej
ochronie zdrowia).

w zakresie zbilansowania systemu gospodarki odpadami
Przedsięwzięcie naprawcze stanowi realizację postulatu ustawowego, ponieważ rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, a gminne systemy gospodarki odpadami, co do zasady, powinny być odpowiednio zbilansowane, tak aby były efektywne kosztowo i nie zachodziła potrzeba ich dodatkowego zasilania z innych środków własnych. W dniu 27 listopada 2019 r. Rada Miejska określiła metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 stycznia 2020 r., tj. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty.

w zakresie pożyczki z budżetu państwa
W Programie wykazano, że rozmiar konsekwencji finansowych wynikających z przekształcenia Szpitala przekracza możliwości finansowe Miasta, nawet przy znaczącym ograniczeniu wydatków oraz poszukiwaniu zwiększania dochodów.

Plan przedsięwzięć naprawczych przewiduje zarówno zwiększenie dochodów, jak i redukcję wydatków, ale również działania zmierzające do zmniejszenia udziału finansowania przez Miasto kosztów systemu odbioru i zagospodarowania odpadów. Program przewiduje również rozwiązanie podstawowego problemu planowania budżetu i formułowania długoterminowych prognoz finansowych, tj. obowiązku uwzględniania w nich wyniku finansowego Szpitala.

Należy jednak zauważyć, że o ile „odcięcie” Szpitala od finansów Miasta może być oceniane jako pozytywne z punktu widzenia
samego Miasta, to jednak nie stanowi to rozwiązania problemu funkcjonowania podmiotu leczniczego, a tym samym zabezpieczenia zdrowotnego ludności północnej części województwa kujawsko-pomorskiego. W wyniku przekształcenia Miasto jest zobowiązane do przejęcia zobowiązań w wysokości określonej wg wskaźnika, ale poza zobowiązaniami wymagalnymi, o strukturze przejmowanych zobowiązań decyduje podmiot tworzący.

Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta z dnia 22 listopada 2019 r. zmieniającym uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2019 – 2049 w 2020 roku przewiduje się możliwe wydatki w kwocie 150 mln zł z tytułu przejęcia przez gminę-miasto Grudziądz w trybie art. 70-72 ustawy o działalności leczniczej wierzytelności zobowiązań Szpitala, wynikających z dwóch pożyczek udzielonych temu szpitalowi przez BFF Polska S.A. oraz BFF MED-Finance S.A. (pożyczki i umowa wsparcia zostały szerzej opisane w Aneksie do Raportu o stanie Miasta).

Skład Orzekający podziela ocenę jednostki, że przy tak wysokim zapotrzebowaniu na środki pieniężne, nie ma możliwości uchwalenia budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej z zachowaniem relacji określonych art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych, a pozyskanie finansowania przejmowanych zobowiązań w wysokości sięgającej niemal 50% dochodów budżetowych, z innych źródeł jest mało prawdopodobne.

Brak zapewnienia środków na przekształcenie Szpitala może spowodować, w oparciu o przepisy ustawy o działalności leczniczej w obecnym brzmieniu, jego likwidację, a tym samym obowiązek przejęcia zobowiązań w całości a w konsekwencji zaprzestanie realizacji zadań przez Miasto i Szpital. Należy jednak zwrócić uwagę na to że finansowe zaangażowanie państwa w kwocie 320 mln zł nie jest jednoznaczne z zapewnieniem kontynuacji działania przez podmiot, który powstanie w wyniku przekształcenia. Miasta nadal nie będzie stać na zapewnienie działania Szpitala o znaczeniu regionalnym.

Jednym z kluczowych elementów programu jest otrzymanie pożyczki z budżetu państwa w wysokości 320 milionów zł. Izba wskazuje, że w obowiązującym stanie prawnym państwo nie ma obowiązku udzielania pomocy finansowej samorządom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, a więc to mieszkańcy wybierając przedstawicieli regionalnych i lokalnych władz ponoszą tym samym konsekwencje ich działań i zaniechań. Państwo ma jednak prawo pomóc takim samorządom, niemniej decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy.

Trzeba też pamiętać, że pożyczki naprawcze z budżetu państwa stanowią część budżetu państwa. Środki na planowaną przez Miasto Grudziądz we wskazanej wysokości pożyczkę nie są na dzień dzisiejszy przewidziane w projekcie budżetu państwa na 2020
rok, zapisano w nim kwotę 250 milionów na pożyczki naprawcze dla wszystkich polskich jednostek samorządu terytorialnego (w budżetach na 2018 i 2019 rok planowano po 200 milionów). Dodać trzeba, że dotąd żaden samorząd nie otrzymał tak wysokiej pożyczki.

Znalezienie źródła sfinansowania tak dużego przedsięwzięcia wymaga nie tylko woli politycznej, ale nie jest też zadaniem łatwym samym w sobie. Nie można też zapominać o przyczynach, z powodu których samorząd popadł w kłopoty finansowe. Inaczej oceniać bowiem trzeba sytuację, gdy zła kondycja finansowa jest efektem działań legislacyjnych władz centralnych lub np. zdarzeń
losowych niezależnych od samorządu a inaczej, gdy jest efektem nieprawidłowego zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku sytuacja finansowa, w jakiej znalazło się Miasto Grudziądz jest w największej mierze efektem licznych błędnych działań i zaniechań ze strony Miasta, co wielokrotnie wskazywała Izba (chociażby w Raporcie
o gospodarce finansowej Miasta Grudziądza z listopada 2016 roku oraz Aneksie do tego Raportu z listopada 2019 roku). Taką ocenę podzielały również inne organy państwa. Udzielanie pożyczek naprawczych w takich sytuacjach może budzić poważne wątpliwości, poza negatywnym odbiorem reszty społeczeństwa niestanowiącej mieszkańców takiego samorządu źle działa też na resztę
zarządzających jednostkami samorządu terytorialnego. Jako że finanse samorządowe stanowią nierozłączny element finansów publicznych znaleźć można również poglądy, że państwo winno brać odpowiedzialność za tę część finansów również w przypadkach zawinionych przez samorząd.

Przedstawione wątpliwości w zakresie pożyczki z budżetu państwa nie przekreślają możliwości jej otrzymania. Nie można jednak o tych aspektach zapominać. Trzeba też pamiętać, że proces udzielania pożyczki jest długotrwały (szczególnie w takiej wysokości).